La implantación de una Renta Básica como instrumento de sostenibilidad para la situación de escasez de recursos está siendo una materia de plena actualidad en todos los países, sobre todo, europeos. En un contexto como el actual donde el índice de pobreza ha aumentado y los niveles de desempleo alcanzan el 25% de la población activa, en algunos Estados, encontrar un trabajo se ha convertido en un producto de lujo. Finlandia también queda afectada por estas circunstancias. Existe un descenso progresivo de algunos sectores productivos que son esenciales y estratégicos para su economía y que hacen que se esté llevando a cabo una gran destrucción de empleo en empresas tecnológicas, pertenecientes al sector de la madera o al comercio exterior.
En esta coyuntura económico-laboral muchas son las propuestas que desde distintas ideologías se promocionan para la recuperación de los niveles y calidad de vida que se entienden dignos. Entre ellas está la del establecimiento de denominada la Renta Básica o mínimo de subsistencia indispensable para cualquier persona por el mero hecho de ser nacional de un país. Pues bien, con el objetivo de buscar soluciones a una situación económica crítica (o que puede llegar a serlo), el gobierno de Finlandia, constituido en mayo de 2015, decidió que a través del KELA o Instituto de Seguridad Social de este país, se iniciara una investigación experimental para la posible implantación de una renta básica no definida para que los expertos que se nombraran (esencialmente investigadores universitarios) proporcionaran un informe de las distintas posibilidades o modelos que se pudieran adoptar. Y todo ello, en un contexto marcado, no solo por la crisis económica en Finlandia sino, también, por el compromiso electoral de proponer la reforma del sistema de Seguridad Social con el fin de que éste resulte más eficaz en cuestiones tales como los cambios de la vida laboral de los trabajadores, el establecimiento de un sistema más simplificado de protección social en relación con las prestaciones y no tan complejo como el actual y de la reducción de la burocracia.
A tal fin, el Gobierno les pidió a los investigadores que contemplarán todas las posibilidades: desde la implantación de un Renta Básica en sentido estricto, es decir, universal para todos los ciudadanos, incluidos los que tienen permiso de residencia, hasta una opción que fuera menos gravosa económicamente como es la Renta Básica parcial, pasando por la instauración de un impuesto negativo sobre la renta, o el establecimiento de los llamados créditos universales que son conocidos y aplicados en otros países como Chile. La finalidad última sería establecer, en todo caso, una gestión más eficaz y barata del Sistema de Seguridad Social (reformando para ello, incluso, el Instituto de Seguridad social “KELA”) que permitiese alcanzar una protección social de prestaciones sostenibles de carácter universal, individual y sin condiciones.
Sería utópico pensar (al menos a medio plazo) que este tipo de Renta pudiera establecerse sin más requisito que el de ciudadanía. Por ello, se solicitó desde la oficina del Primer Ministro finlandés la realización de Informes preliminares que abarcaran toda la problemática desde el punto de vista económico y legal. En concreto, y desde una perspectiva jurídica, el establecimiento de este experimento o prueba implicaría la selección aleatoria de un tramo poblacional que habría de percibir una renta de cuantía garantizada (entre 400 a 700 euros mensuales más o menos) durante dos años. Bien es verdad, que una implantación en los términos descritos plantearía, de inmediato, dudas acerca de su posible constitucionalidad en relación con el principio de igualdad de trato previsto en la Constitución finlandesa. Pese a todo, el Gobierno finlandés, totalmente decidido a la implantación de este tipo de renta, asumió el reto y aceptó la necesidad d que se realizasen los cambios normativos necesarios para implantar un nuevo concepto de Seguridad Social. La previsión es que en noviembre de 2016 pueda aplicarse la prueba durante los próximos dos años.
El primer informe preliminar, emitido el 30 de marzo de 2016, ha puesto de manifiesto todas las cuestiones mencionadas para que sea el Gobierno, durante este tiempo (hasta noviembre de 2016), quién decida la fórmula con la que experimentar. Este primer estudio ha investigado, básicamente, los diferentes y posibles modelos, así como ha hecho una simulación de los resultados y su viabilidad; al tiempo que ha presentado los cálculos de micro-simulación de los incentivos y los efectos redistributivos y, en general, del coste total de la implantación.
Los expertos concluyen que los diferentes modelos de Renta Básica tienen sus propias fortalezas y debilidades. En resumen, aportan su opinión sobre los mismos y su compatibilidad con el Sistema de Seguridad Social finlandés. En primer lugar, el modelo de Renta Básica pura o universal tendría la ventaja de que todo el Sistema se simplificaría. De tal manera que muchas de las prestaciones se reemplazarían por la Renta Básica. La debilidad es su alto coste, sin lugar a dudas, que conllevaría una difícil justificación política, económica y social en estos momentos. Por tanto, lo desaconsejan para el proyecto piloto porque, además, podría acarrear problemas en la estructura de pensiones contributivas. Es difícil legitimar políticamente que exista una Renta básica pura más alta que la cuantía mínima de pensiones contributivas derivadas de las cotizaciones por trabajo; ya que, entonces, convendría más no contribuir y percibir la renta básica que hacerlo cuando las bases por las que se cotiza son muy bajas y dan lugar a pensiones de pequeña cuantía (sean éstas aportaciones derivadas de trabajo por cuenta propia como por cuenta ajena). Sería cotizar para nada según el Informe. También, afecta al desempleo porque supone una desincentivación para la búsqueda de empleo y para la cotización por él, teniendo como consecuencia que los trabajadores no acudirían al mismo porque la Renta Básica les proporciona una mejor calidad económica, sobre todo, cuando se trata de personas con ingresos muy bajos. Toda esta argumentación hay que contextualizarla en un modelo de Renta Básica de cuantía alta (unos 1000 euros al mes y por ciudadano); es evidente que, en estas condiciones, la implantación de una Renta Básica universal sería imposible actualmente en el país, según las conclusiones del Informe.
Otra de las posibilidades que analiza el Informe es el establecimiento de un Impuesto negativo sobre la renta. En principio, determina que es fácil su implantación. No obstante, implantarlo como prueba (dos años) tiene sus dificultades que deberían valorarse y el Gobierno tiene que reflexionar sobre ellas. La más importante es tener una información real de las rentas de los ciudadanos y tener que establecer un seguimiento de las variaciones que puedan producirse en dichas rentas. De forma que se conozca, en todo momento, el nivel de ingresos mensual de los ciudadanos y para ello tendría que habilitarse un registro nacional que lo controlara. El establecimiento de este registro, según el Informe, es técnicamente muy complejo de poner en práctica y requeriría de una estrecha colaboración con la Administración Tributaria que tendría que apoyar y coordinarse en este aspecto durante la implantación del experimento. Por otra parte, el establecimiento del registro conllevaría desafíos administrativos muy importantes.
Se discute, también, en el Estudio la aplicación de una prestación (pensión) universal parcial- unos 800 euros por beneficiario- que, parece a priori, que presentaría menos inconvenientes; no sólo porque sería menos gravosa, sino porque los trabajadores la podrían compatibilizar con la protección por desempleo. Sería, en definitiva, como una participación en los ingresos que necesitaría de un estudio más profundo y que no concluye el Informe de expertos dejándolo en el aire sin más información.
El informe preliminar menciona, como otra solución experimental, la implantación del crédito universal aunque no desciende a un análisis exhaustivo. Este crédito necesitaría de un control de todos los factores sociales, laborales y económicos y de todas las administraciones que controlan los recursos de los ciudadanos (es algo parecido al impuesto negativo sobre la renta). Pues igual que ocurría con la fórmula de impuesto negativo se debería establecer un registro nacional de notificación inmediata de recursos. Sin embargo, concluye que en el contexto actual, poner en marcha este experimento plantea el inconveniente de cómo combinar los distintos beneficios básicos que tienen los ciudadanos con la lógica del crédito universal; al margen de que, tampoco, pueden visualizarse los efectos que aquél tendría en un período de prueba de dos años; cuestión que no es compatible, a mayores, con el compromiso gubernamental del establecimiento de una Renta básica en un futuro inmediato. La consecuencia final sería la de la reducción de las prestaciones y, por tanto, de la protección social ahora existente.
Lo que los expertos intentan poner de manifiesto es que el período de dos años de prueba es insuficiente para la implantación de una Renta Básica universal. Quizás lo más conveniente podría ser proponer su aplicación a un colectivo concreto (por ejemplo, el de los estudiantes universitarios de tercer año sin fuentes de ingresos). De tal manera que se les proporcionase una renta de 500 euros durante 24 mensualidades siempre, eso sí, que el estudiante se gradúe en tiempo. En principio, como experimento piloto, se realizaría como un premio o bonificación a su compromiso de sacar los cursos adecuadamente; es decir, se mantendría el ingreso básico durante un año que se prolongaría durante el segundo año en la medida que siguiese sin recibir otros ingresos. Finalmente, si cumpliese estos requisitos, el dinero ahorrado del segundo año lo recibiría al final del experimento. Sin embargo, igual que ocurre en las otras posibilidades, el Informe concluye que sería difícil de implementar porque, de nuevo, se debería tener un registro administrativo fehaciente de ingresos reales de los estudiantes.
El Informe, hechas las valoraciones y consideraciones expuestas, parece inclinarse por implantar un modelo de Renta Básica parcial. La ventaja es que este tipo de Renta permite que el ciudadano pueda tener otros ingresos (aunque no sean seguros y permanentes), además de ser compatible con otras prestaciones básicas que el KELA ofrece a los beneficiarios del Sistema de protección social. Este debería ser el punto de partida de la prueba en la implementación de una Renta básica y se podría hacer con un muestreo de unas 1500 personas (por considerarse un número suficiente para poder extraer conclusiones hacía el futuro que, lógicamente, podría verse aumentado progresivamente). El presupuesto (unos 550 millones de euros) sería ajustable a las posibilidades del KELA lo que aumentaría la fiabilidad y la posible generalización de los resultados.
El Informe de expertos expone que la propuesta de implantación de una Renta Básica parcial no termina con todo el trabajo de reformas administrativas y del Sistema de Seguridad Social; pero sí conllevaría una reducción de la burocratización. La opinión general de los expertos es que es una solución más realista porque evita un despilfarro de los recursos públicos dedicados a la protección social y mantendría algunos beneficios como, por ejemplo, los de la ayuda o subsidio a la vivienda que permanecerían sin cambios.
En conclusión, lo que el Informe recomienda, a expensas del que el Gobierno lo considere, es una Renta Básica parcial combinada con otros beneficios sociales; lo que proporcionaría mejores resultados para valorar, en este período de diseño experimental, lo que podría suponer una eventual implantación de una Renta Básica Universal, pero ya teniendo datos fiables acerca de las condiciones de empleo y de la evolución de la situación económica del país. El objetivo, según el Primer Ministro finlandés, es que sea en 2020 cuando se establezca el nuevo Sistema de Seguridad Social sostenible con la incorporación de la Renta básica universal para todos los ciudadanos y sin condiciones. Habrá que esperar, por tanto, a la decisión del gobierno finlandés, en noviembre de este año, del modelo que elige y dentro de dos años valorar los resultados del mismo.
Carmen Carrero Domínguez. Prof. Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.Universidad Carlos III de Madrid. Investigadora del Proyecto de Investigación “Las prestaciones económicas de garantía de recursos de subsistencia” (DER2013-48829-C2-2-R), financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad, Plan Nacional de Investigación I+D+I.
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