La Renta Básica como una prestación social diferenciada de las del tipo no contributivo o asistencial

El tema abordado en esta entrada es un breve extracto de la Comunicación que, bajo el título “The compatibility between a working activity and the basic income”, presentada en THE II LABOUR LAW RESEARCH NETWORK CONFERENCE TRACK 4: LABOR RELATED SOCIAL SECURITY LAW, celebrado en Amsterdam, junio 2015, en la que, entre otras cuestiones, se abordaba justamente la diferencia entre la Renta Básica y cualesquiera otras prestaciones de tipo asistencial o no contributivo. 

Cualquier trasferencia monetaria que concedan los Estados para atender situaciones de necesidad real está sujeta a una serie de condiciones; es lo que sucede, sin ir más lejos, con las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social o con cualquier otro tipo de ayuda asistencial. Beneficios generalmente condicionados por la acreditación de la carencia de recursos del beneficiario conforme los parámetros establecidos legalmente. El resultado final es una tutela pública, sea o no estrictamente de seguridad social, que, en todo caso, se traduce en prestaciones condicionadas. 

Por su parte, en el discurso habitual relativo a la renta básica se dice que, si bien ésta participa de ser un instrumento más al servicio de las políticas públicas de protección social, sin embargo no comparte con las prestaciones no contributivas del sistema de seguridad social (ni tampoco, hay que decir, con cualquier otro tipo de ayuda de naturaleza asistencial) el rasgo de la condicionalidad. Por el contrario, conforme la definición que se maneja desde The Basic Income Earth Network, la renta básica se presenta como un ingreso pagado por el gobierno a cada miembro pleno de la sociedad, incluso si no quiere trabajar, con independencia de sus recursos, de si está integrado o no en alguna unidad de convivencia y de la parte del país en el que viva. La renta básica, pues, no es un subsidio o seguro condicionado, ni presupone el cumplimiento de ningún requisito (por ejemplo, que el posible beneficiario se encuentre en un concreto estado de pobreza, o que haya perdido el empleo, etc.). 

Desde esta concepción, el criterio más extendido acerca de qué deba ser entendido por renta básica es aquél que la identifica como un derecho de ciudadanía; se habla, entonces, de laicidad, incondicionalidad y universalidad, rasgos formales idénticos por cierto a los del sufragio universal. Y, en consecuencia, su reconocimiento sólo puede quedar condicionado por el hecho de ser miembro de la comunidad política. Esta idea de universalidad se proyecta de manera semejante a lo que generalmente sucede en el caso de las prestaciones no contributivas del sistema de Seguridad Social (que, generalmente, limitan su acceso a la condición de ser nacional, o bien a la sola residencia, según los casos y países). Sin embargo, y pese a esa vocación de universalidad subjetiva, lo cierto es que, en aquéllos países en los que este tipo de renta se ha ensayado, la misma se ha limitado a sectores concretos de población: cabe citar a modo de ejemplo, el llamado “Fondo para el ingreso ciudadano de la Niñez Argentino”, cuya concesión se concreta entre el momento del embarazo hasta alcanzar los 18 años;  o  el previsto en Canadá para mayores de 60 años. La excepción, que siempre se nombra, se encuentra en el Estado de Alaska que cuenta con una renta universal sin tramos de edad, si bien su cuantía está en función de las variaciones del precio del petróleo (ingresos con los que, justamente, se financia).

A partir de estas consideraciones, fácilmente se advierte que la renta básica ofrece ventajas respecto del cuadro de prestaciones no contributivas del sistema de Seguridad Social así como de cualesquiera otras de naturaleza asistencial. Entre sus fortalezas, es evidente que su carta de naturaleza como derecho de ciudadanía la coloca fuera de todo condicionante económico; se trata de un recurso no sujeto a un test de medios (means-tested). Se reconoce a todos los ciudadanos, tengan o no recursos, con el único objetivo de garantizarles el mínimo vital; algo que lógicamente choca con el diseño de las prestaciones de tipo asistencial a las que estamos acostumbrados. 

En efecto, la función de las prestaciones no contributivas de los sistemas de Seguridad Social, así como el elenco de ayudas asistenciales ofrecidas por los ordenamientos, coinciden, en gran medida, con la finalidad de la renta básica: garantizar a los sujetos el mínimo de rentas que les permita una vida digna. Sin embargo, en estas prestaciones se parte de un requisito imprescindible consistente en la carencia de recursos; bien es verdad que no se exige que esta ausencia sea absoluta, pero sí que las rentas que se posean no superen un determinado umbral cuantitativo que la norma establece (el llamado umbral de pobreza). La aplicación del criterio de condición de recursos determina que, en ocasiones, quienes las soliciten puedan quedar desprotegidos; ya que es un requisito bastante habitual que dicha carencia de recursos no sólo se proyecte respecto del sujeto que solicita la prestación de esta naturaleza sino que, además, se proyecte respecto de la unidad familiar (entendida en sentido amplio como unidad de convivencia, tal y como se expresa en numerosas normas reguladoras de los salarios sociales). Es decir, teniendo en cuenta dos esferas de imputación. 

Es en el ámbito de lo no contributivo (referido a las prestaciones ofrecidas por el sistema de Seguridad Social) y asistencial (relativo a cualquier otro tipo de ayuda que exija la carencia de recursos) donde la solidaridad encuentra su espacio natural. Se reconoce el derecho a la prestación porque el sujeto se encuentra en una situación de necesidad económica real. Se trata de reparar el daño efectivo y presente, adecuadamente identificado, que es lo característico de la red de seguridad que ofrecen  los sistemas de Seguridad Social y cualquiera otra medida asistencial. 

Por el contrario, la renta básica no repara el daño que supone que el sujeto se encuentre en una situación de necesidad real. Por el contrario, su objetivo es prevenir que esa situación nunca llegue a materializarse; de ahí el reconocimiento incondicionado a todos los ciudadanos. Se articula como un mecanismo de prevención de la exclusión social; y, como tal, garantiza en el corto plazo los medios materiales suficientes para alcanzar una vida digna solucionando el problema de la supervivencia. Es cierto que esta prevención se podría articular limitando su acceso a ciertos colectivos especialmente sensibles a estas eventuales situaciones de exclusión (edad, falta de cualificación, etc.). Pero, entonces, no se trataría más que de otra modalidad de ayuda, subsidio o prestación a integrar dentro del elenco de las ya existentes en el ámbito de lo asistencial. 

La renta básica, pues, responde a una lógica distinta. Primero, se configura en el mundo de los derechos del ciudadano; no sujeta, por tanto, a la discrecionalidad de los recursos financieros existentes como sucede en numerosas de las ayudas y subsidios asistenciales que se conceden. Segundo, es un derecho subjetivo e individual; esto determina que su reconocimiento se vincula a cada sujeto, más allá de si el mismo está integrado o no en una unidad familiar y, por tanto, de cual sea su vinculación con la misma. Y, tercero, la finalidad de la renta básica es que los ciudadanos reciban un mínimo para poder hacer frente a las necesidades esenciales de la vida sin establecer distinciones en función de circunstancias personales (por ejemplo, existencia de cargas familiares, grado de discapacidad, etc.), nivel de ingresos (de cualquier naturaleza) o cotizaciones previas (si nos moviésemos en el terreno de lo contributivo). Ahora bien, como el objetivo perseguido es atender las necesidades elementales se diseña como una garantía de mínimos que habrá de ajustarse a las necesidades del país, siendo preferiblemente en metálico con el fin de conceder al sujeto más libertad para ejercer su derecho. Se trata, pues, de una renta uniforme.

En conclusión, a la pregunta con la que se iniciaba esta entrada no cabe sino una respuesta negativa ya que todas las medidas que están siendo formuladas como rentas que garantizan un mínimo de subsistencia (básicamente, en el plano de las ayudas y beneficios asistenciales, pero también respecto de las prestaciones no contributivas del Sistema de Seguridad Social) aparecen siempre condicionadas por la exigencia ineludible de la carencia de recursos por parte del sujeto que la solicita. Exigencia que, sin duda, juega un papel expulsivo y excluyente a efectos de su tutela, pero que no es predicable respecto de la renta básica en los términos ya formulados.

Susana Barcelón Cobedo. Prof. Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad Carlos III de Madrid. Investigadora Responsable del Proyecto de Investigación “Las prestaciones económicas de garantía de recursos de subsistencia” (DER2013-48829-C2-2-R), financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad, Plan Nacional de Investigación I+D+I.

Y la Renta Básica duró lo que «dos peces de hielo en un pacto político “on the rocks”

Con el singular escenario de fondo que han dibujado los resultados de las últimas elecciones generales, mientras sigue el actual Gobierno en funciones, y a efectos de conseguir un Acuerdo de Investidura -más que un verdadero Pacto de Legislatura-, algunos de los ahora principales partidos políticos van realizar nuevas aproximaciones en torno a sus respectivas modalidades de Rentas Básicas o Ingresos Mínimos Garantizados. Propuestas que adoptan en principio la fisonomía de un mero retoque pero que no servirán sino para evidenciar, aún más si cabe, que lo que eran en su inicio llamativos e irrenunciables compromisos al reconocimiento de nuevos derechos de ciudadanía, no son más que meras promesas electorales de las más clásicas y tradicionales. Es decir, alharacas diseñadas para provocar el mayor impacto mediático posible durante la campaña y susceptibles, por ello mismo, de ser sometidas a descuentos o rebajas. Sobre todo, cuanto más cerca se ve la posibilidad o la responsabilidad de administrar y de gobernar. 

Y ello pese a la vaguedad con las que finalmente se formularon todas estas propuestas ante la contienda electoral, supuestamente por razón del pragmatismo y la necesidad de aparecer revestidas con un halo mínimo de veracidad y credibilidad. Así se puso de manifiesto en la primera entrada sustantiva de este blog respecto de la que se presuponía como la construcción más elaborada y hasta económicamente mejor evaluada de todas, pero también por las sucesivas respecto del conjunto generalizado de las ofertas que se han venido realizado por toda clase sujetos y actores políticos, incluidas las principales organizaciones sindicales. 

Abandonado el planteamiento de su proclamación como un verdadero derecho público subjetivo o perfecto, lo que se terminó ofreciendo realmente a los electores -con múltiples denominaciones y acrónimos llamados todos ellos a su olvido inmediato por la enorme dificultad de retención-, son modalidades de rentas condicionadas, obviamente, a la acreditación de la concreta situación de necesidad que representa la insuficiencia de recursos (la pobreza). Rentas que se conforman a modo de prestaciones económicas, más o menos autónomas y con cuantías solo ligeramente variables entre sí -por lo que su suficiencia vuelve a ser poco menos que un acto de fe-, pero cuyo devengo quedará condicionado en última instancia a las previas y necesarias reformas del sistema fiscal, dada la imperiosa necesidad de garantizar su financiación. Aunque eso sí, sin llegar a afirmarse nunca, menos aún de una forma categórica y diáfana, que es un tipo de prestación que no la van a hacer efectiva la mayor parte de los ciudadanos, ni tampoco de los contribuyentes, entre otras razones por el mecanismo de compensación interno que presupone su modo de gestión. Toda vez que la verdadera universalización de una renta de esta naturaleza conlleva de forma paralela la del alza de los niveles de tributación para el conjunto, de modo que solo quien presente un saldo favorable en la liquidación final de sus impuestos será quien cobre de «verdad» la diferencia.

En torno a esta loable idea de la renta universal incondicionada de ciudadanía o salario social mínimo garantizado, son desde luego muchas las cuestiones que le pueden surgir a cualquiera de nosotros, pero de todas, la que a mí me parece de mayor interés es la de su causa justificativa o cuestión conceptual. Mucho más que la de la terminología de su denominación, aunque confieso ser un apasionado de la carga ideológica del lenguaje, del detalle de su regulación o incluso de la del debate sobre su oportunidad. Básicamente porque estoy convencido de que este requerimiento se convertirá -en un futuro más o menos mediato- en un verdadero derecho fundamental, toda vez que parece difícil pensar que la paz social se puede seguir manteniendo solo con las garantías que representan los derechos ya consolidados y que sirven de pilares al Estado del Bienestar, en tanto que se prestan «en especie» (educación, sanidad y servicios sociales). Pues qué duda cabe que un mínimo poder de disposición se antoja también como indispensable, muy fundamentalmente a poco que el dinero en efectivo siga erigiéndose como el único medio que garantiza el acceso a determinados tipos de bienes y servicios.  

En este sentido parece claro que el gran reto que tiene que afrontar este nuevo derecho es el de su compatibilidad con todas las manifestaciones del trabajo humano, con el derecho-deber de trabajar, de modo que no desincentive en exceso el esfuerzo personal que ello siempre representa, aun cuando a veces se quiera plantear -por supuesto, en un ejercicio de verdadera inteligencia-, como un derecho completamente autónomo de aquél. Máxime si se tiene en cuenta que es así como se han conseguido implantar los principales derechos asistenciales que hoy conocemos, felizmente además en cuanto que plenamente aceptados y no discutidos por el conjunto de la sociedad, toda vez que sus verdaderas causas justificativas se localizan en la imposibilidad objetiva que presuponen para trabajar. 

De hecho, ésa es la idea que subyace en los títulos de las principales pensiones no contributivas de nuestro sistema de protección social (vejez, mayor edad y discapacidad), al igual que en la de los múltiples ejemplos de salarios sociales o de rentas de integración reconocidos en los diversos ámbitos territoriales de nuestro país. En efecto, las medidas de lucha contra la pobreza y la marginación, o los incentivos para favorecer la inserción o reactivación de determinados grupos y perfiles sociales, encuentran su verdadera contingencia justificativa en la práctica ausencia de trabajo y/o de empleabilidad -sobre todo, en determinados contextos territoriales, socioeconómicos y para señalados colectivos-, generando unas figuras jurídicas de respuesta que tienen como reto principal no tanto el de su aceptación o ampliación subjetiva, ni siquiera el de la suficiencia de sus importes, sino el de la verdadera efectividad material de su reconocimiento. Toda vez que es el condicionante de la insuficiente consignación presupuestaria el que los convierte en derechos imperfectos y, por ello, muchas veces en irreales. 

Su conversión en un verdadero derecho público subjetivo es desde luego la única vía para garantizar ese mínimo de eficiencia, con independencia de cuál fuese finalmente su objeto concreto o cuantía e incluso de su variabilidad, en función de las circunstancias, al igual que ocurre con el conjunto de los derechos prestacionales o de protección social.  

Pero más allá de ese problema capital y del de la mejora que indudablemente representarían también las propuestas de reordenación y sistematización del actual cuadro de actuaciones, aunque a veces se soslaye la enorme dificultad añadida que conlleva el hecho de que afectan al sistema de reparto de competencias de nuestro Estado Autonómico, la cuestión que anunciábamos al inicio y sobre la que quiere centrarse esta entrada es en realidad otra, la de observar la evolución que han experimentado las diversas propuestas electorales tras las negociaciones para el intento de conformación de un nuevo Gobierno, y presentar sobre todo lo que serían sus resultados finales. 

En ese sentido son tres los principales documentos que se han hecho públicos hasta ahora por parte de estos partidos políticos. Por orden cronológico serían: 1) el ACUERDO PARA UN GOBIERNO REFORMISTA Y DE PROGRESO (PSOE-CIUDADANOS); 2) 20 PROPUESTAS para desbloquear la situación política y posibilitar un Gobierno de cambio (PODEMOS); 3) NUEVAS MEDIDAS BASADAS EN LAS PROPUESTAS DE PODEMOS (PSOE). 

Documentos todos que, en general, sorprenderán porque adoptan el formato de los informes o dictámenes meramente valorativos, es decir, muy voluntaristas, por cuanto que repletos de supuestas explicaciones introductorias y autojustificativas pero totalmente carentes de la más mínima concreción jurídica. Lo que pone un poco en entredicho el verdadero valor del esfuerzo de los famosos “equipos de negociadores”, que es otra de las expresiones  puestas de moda en estas últimas semanas.

1. Por lo que se refiere al primer documento, sin duda alguna el más amplio en todos los aspectos, su característica principal es que va a terminar formulando una propuesta de suma y hasta de multiplicación, más que de síntesis o refundición. Hasta el punto que vendrá a proclamar, junto a los originarias categorías de: a) Ingreso Mínimo Vital (IMV del PSOE) y  b) Complemento Salarial Garantizado (CSG -se cae la A de Anual- de Ciudadanos), una nueva prestación, equivalente en cuanto que sustitutiva a la del actual Programa PREPARA, para parados de larga duración mayores de 45 años, y a la que se denomina «Renta de Reintegración», aunque eso sí, sin el límite de los actuales seis meses (pág. 25). Medida que parece en todo caso compatible (como todas las demás), con las del conjunto que conforman el denominado Plan de Emergencia Social, incluidas las nuevas prestaciones por hijo a cargo.

En el corto plazo, es decir, las menciones a destacar por cuanto que son las que pueden parecer como más creíbles, serían (pág. 32): 

• El ISM se reconocería como prestación no contributiva del sistema de Seguridad Social, para atender la situación de necesidad de las familias que carecen de todo ingreso económico. Esta prestación irá acompañada de un itinerario de activación laboral y formación, adaptado a la situación personal y familiar. 
• El CSG se conformaría definitivamente con la naturaleza de crédito fiscal, si bien, en su versión inicial se destinaría solamente a hogares de rentas más bajas con cargas familiares y se iría extendiendo progresivamente a lo largo de la legislatura a medida que la restricción presupuestaria lo permita.

2. El segundo documento sería el de PODEMOS, que es con el que se materializan las llamadas por su líder, «cesiones» o medidas de flexibilidad para posibilitar un Gobierno de Cambio. En su punto primero se concreta la rebaja que afecta a la Renta Garantizada, una prestación no fija que sigue siendo diferencial y complementaria, pero que sitúa ahora su cuantía -se supone que también su umbral de referencia- en el importe de 500 euros al mes, en lugar de los originarios 600. Un descuento que solo operaría  durante la primera parte (sic -¿dos años?) de la Legislatura.

En esa misma referencia (pág. 3) va a destacar también el cálculo del ahorro que supone este reajuste: La implicación es que disminuye tanto el número de beneficiarios como el coste total del programa: la propuesta de Renta Garantizada realizada por Podemos en su programa electoral estaba presupuestada en 15.000 millones de euros anuales (incluyendo el complemento salarial), mientras que esta propuesta presentaría un coste aproximado de 8.600 millones al año. Es decir, una baja de menos del 20 por ciento en los guarismos iniciales de referencia representa un ahorro de casi el 50 por ciento del gasto total, exactamente, del 42,7 por ciento.

3. La tercera y más reciente aportación al debate, última solo por ahora, es la que conforma el documento elaborado por la Comisión Ejecutiva del PSOE (no consta el placet de CIUDADANOS) en respuesta a la propuesta de PODEMOS -lo que recuerda un poco a la a parte contratante de la primera parte, será considerada como la parte contratante de la primera parte-. 
Se localiza en su punto 11 (pág.7), sobre Complemento Salarial Garantizado (CSG) -que, recuérdese, era la aportación principal del partido naranja-, y literalmente, porque a este lector le resulta poco menos que ininteligible, dice así: Se incorpora, a lo previsto en el Acuerdo PSOE-C’s como complemento a las medidas de Ingreso Mínimo Vital y el Complemento Salarial Garantizado lo siguiente: De forma que se establezca un complemento cuya cuantía sea la diferencia entre los ingresos de la unidad familiar en función de sus miembros y el umbral de renta establecido para el Ingreso Mínimo Vital.

Y lo anterior no solo porque no se entiende bien en qué medida es contraoferta a la del partido magenta, sino porque esa cualidad de prestación diferencial se había de dar por sobreentendida al formularse como prestación no contributiva a reconocer mediante reforma de la Ley General de la Seguridad Social. 

Sebastián De Soto Rioja, Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Huelva. Investigador del Proyecto de Investigación “Las prestaciones económicas de garantía de recursos de subsistencia” (DERE2013-48829-C2-1-R), financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad, Plan Nacional de Investigación I+D+I.