1. De la Renta Básica a la Prestación de
Ingresos Mínimos
El 15 de enero de 2014, los sindicatos
mayoritarios UGT y CCOO presentaron una
iniciativa legislativa popular (ILP) para la implantación de la
Renta Básica universal e incondicionada, con una
regulación muy escueta, donde esencialmente se hacía referencia a
la implantación progresiva de un derecho universal a la percepción
de un ingreso mínimo de subsistencia, consistente en 645’33 Euros
mensuales, que se causaría con independencia de las características
personales o las condiciones sociales.
Esta ILP estatal, que
finalmente no prosperó en su tramitación Parlamentaria,
ha coincidido con otras propuestas en ámbitos distintos, sin que su
rechazo haya supuesto el final del impulso sindical de esta nueva
forma de protección social. Pues, como se sabe, varios sindicatos y
entidades sociales, con la participación de UGT y CCOO, presentaron
una
ILP de Renta Garantizada de Cataluña antes de que
fuera formulada en el Estado, en adelante ILP-CAT, concretamente en
enero de 2013, siendo
rechazada el 26 de marzo de 2014, y admitida
nuevamente a discusión el 1 de diciembre de 2015. Por
otro lado, la fracasada ILP de Renta Básica ha estado seguida de
otras formulaciones más concretas realizadas posteriormente, como la
ILP de Renta de Garantía de Ingresos del País Vasco,
presentada por diversos movimientos sociales en noviembre de 2014,
por la que se planteaba una modificación de la Ley Vasca 18/2008, de
23 de diciembre, para la garantía de ingresos y para la inclusión
social, que fue rechazada en julio de 2015 por el Parlamento Vasco,
que no será analizada en esta entrada. También se han realizado
otras propuestas que han contado igualmente con el apoyo o la
iniciativa de las organizaciones sindicales, entre las que interesa
destacar especialmente, por su amplio desarrollo y concreción, la
ILP de Renta Básica para la inclusión de Andalucía
presentada por la Plataforma Compromiso Social para el Progreso de
Andalucía, con el apoyo de las organizaciones sindicales y
Municipios entre otros actores sociales, en adelante ILP-A, que
fue rechazada en julio de 2015 por la Junta de Andalucía,
así como el documento Renta
Básica para la inclusión realizado por CCOO Andalucía,
con el apoyo de EAPN (Red Andaluza de Lucha contra la Pobreza y la
Exclusión Social). Junto a estas ILP existen, y se están gestando
en España, nuevas propuestas realizadas a iniciativa o con el apoyo
de los sindicatos, como la
Prestación de Ingresos Mínimos, presentada en el ámbito estatal
por UGT y CCOO el 21 de abril de 2015, encontrándose
actualmente en la preceptiva fase de recogida de firmas.
A diferencia de las otras ILPs, la Prestación de
Ingresos Mínimos se configura como una prestación no contributiva
de la Seguridad Social, con la consiguiente situación asimilada al
alta durante su percepción, dado que la ILP estatal de Renta Básica
del año 2014 no concretaba su inserción en el sistema de protección
social, mientras que todas ILPs o propuestas sindicales llevadas a
cabo en las CCAA han estado basadas, como no podría ser de otra
manera dada la reserva del Estado en materia de Seguridad Social, en
las competencias autonómicas de Asistencia Social y Servicios
Sociales (artículo 148.20ª y 149.1.17a CE). Dejando al margen esta
diferencia, la Prestación de Ingresos Mínimos y las otras ILPs
mencionadas presentan una serie de características comunes que las
acercan a la Renta Básica Universal e incondicionada, aunque sus
diferencias con esta nueva forma de protección social sugieren la
necesidad de seguir avanzando en su diseño, como tendremos ocasión
de comprobar en esta entrada.
2. Las semejanzas con la Renta Básica universal e
incondicionada
La Prestación de ingresos mínimos de la ILP
estatal, la Renta Garantizada de la ILP-CAT, la Renta para la
inclusión social de la ILP-A y del documento de CCOO-A tienen en
común con la Renta Básica universal e incondicionada las siguientes
características:
1) Su configuración como un derecho subjetivo,
sin sujeción a limitaciones o restricciones presupuestarias, lo que
supone un claro avance respecto de la Renta Activa de Inserción del
Estado, así como de las Rentas Mínimas e Ingresos de Solidaridad
existentes actualmente en las CCAA, que son programas de protección
social limitados en el tiempo.
2) La exigencia de la vinculación con el
territorio, que se manifiesta en el requisito de la residencia legal
en el territorio español durante al menos 6 meses en el caso de la
Prestación de Ingresos Mínimos o de un año en la Renta Garantizada
de Cataluña y la Renta Básica para la inclusión social de
Andalucía, así como el empadronamiento en el territorio de Cataluña
o de Andalucía, respectivamente para la Renta Garantizada de la
ILP-CAT y la Renta Básica para la inclusión social de la ILP-A. Sin
que sea exigible este requisito para las víctimas de la violencia de
género en todas las ILPs, o para otros grupos sociales, como sucede
en relación con la Prestación de Ingresos Mínimos que se refiere
también a las víctimas de la trata de seres humanos, o con la Renta
Garantizada de Cataluña y la Renta Básica para la inclusión social
de Andalucía, que tampoco exigen este requisito de residencia a los
emigrantes retornados, entre otros grupos sociales. En esta
dirección, por ejemplo, la Renta Básica para la inclusión social
de Andalucía añade otras excepciones al requisito de la vinculación
con el territorio, con el fin de favorecer el acceso cuando concurren
circunstancias derivadas de fuerza mayor o causas laborales, así
como extender este derecho a quienes reúnen la condición de
asiliados/as, refugiados/as o tienen reconocido el derecho a
residencia por razones humanitarias, que igualmente se insertan en la
línea de establecer medidas selectivas para la población más
desfavorecida.
3) El reconocimiento de una prestación económica
que garantice un mínimo recursos suficientes para afrontar los
gastos más esenciales de la vida, que podría haberse realizado
tomando indicadores muy diversos (umbral de pobreza, salario mínimo
interprofesional, IPREM), coincidiendo todas las propuestas en su
determinación según el IPREM (en 2016, 532’51 euros mensuales),
quedando concretada en el 80% del IPREM en el caso de la Prestación
de Ingresos Mínimos y la Renta Básica para la inclusión social de
Andalucía, y en el 100% del IPREM de Cataluña en el caso de la
Renta Garantizada de la ILP-CAT.
3. Las quiebras de la universalidad,
individualidad e incondicionabilidad como principales diferencias con
la Renta Básica teórica
Junto a estos rasgos comunes a todas las ILPs que concuerdan con la idea de Renta Básica universal e incondicionada, como también sucede en otras propuestas realizadas en España, existen algunos requisitos contrarios a los principios de universalidad, individualidad e incondicionabilidad, entre los que pueden destacarse los siguientes:
1) Los titulares y beneficiarios son únicamente
parte de la población, a diferencia de lo que sucede con la Renta
Básica universal e incondicionada que se dirige a todos los
ciudadanos o residentes con una fuerte vinculación con el
territorio, empleándose la edad con carácter general como criterio
diferenciador para excluir a determinados grupos poblacionales, lo
que sucede en el caso de la Prestación de Ingresos Mínimos donde se
limita el acceso a los mayores de 65 años, así como en el caso de
la Renta Garantizada de Cataluña y de la Renta Básica para la
inclusión social de Andalucía, que únicamente reconocen la
condición de titular a los mayores de 18 años o a los menores
emancipados.
2) La unidad familiar o de convivencia es un
elemento clave en la determinación de su contenido material, sobre
todo en lo que hace a su cuantía, que es distinta en todas las
propuestas según se trate del titular o del beneficiario, lo que
contrasta con la Renta Básica universal e incondicionada, que es un
derecho individual, con una cuantía única para todos los
beneficiarios, cuyo ajuste al nivel de rentas o de ingresos del
beneficiario se produce con posterioridad a su percepción. De hecho,
la cuantía básica a la que se ha hecho referencia en el apartado
anterior únicamente sería causada por el titular, disponiendo todas
las ILPs cuantías adicionales en función del tamaño de la unidad
familiar o de la unidad convivencia, concretamente se establece un
incremento del 25%, 15%, 10% y 8% de la cuantía básica, en el caso
de la Renta Básica para la inclusión social de Andalucía, por el
segundo, tercero, cuarto y quinto miembro respectivamente, hasta
llegar al tope máximo del 128% del IPREM, habiendo dejando la
Prestación de Ingresos Mínimos y la Renta Garantizada de Cataluña
sin concretar este complemento por miembro adicional al titular de la
protección social.
Esta importante diferencia con la Renta Básica Universal e incondicionada, que se caracteriza como hemos indicado anteriormente por su individualidad, puede explicar los intentos de todas las ILPs por configurarse como un derecho individual. De hecho, la cuantía variable a la que se refieren todas las ILPs contrasta con la calificación como renta individual tanto en el caso de la Prestación de Ingresos Mínimos como de la Renta Garantizada de Cataluña. Es más las preferencias en el acceso que impone la Renta Garantizada de Cataluña, cuando concurren más de un posible titular en una unidad familiar o de convivencia, parecen referirnos nuevamente a la idea de renta familiar, alejándose de su carácter de derecho individual. Y, en el caso de la Renta Básica para la inclusión de Andalucía en la ILP-A, que se califica como una renta familiar o de unidades de convivencia, estableciendo incluso el documento de CCOO-A un contenido distinto para las medidas de promoción del empleo, se matiza este carácter de renta colectiva permitiendo el acceso a las unidades independientes unipersonales o unidades familiares unipersonales integradas por mayores de 18 años que viven solos, mayores de 18 años extutelados, así como las víctimas de la violencia de género sin hijos/as.
3) El acceso está condicionado a la demostración
de la carencia de renta o de recursos, lo que constituye una
diferencia insalvable, dado que la Renta Básica universal e
incondicionada supone un giro a las formas de protección social
existentes con anterioridad, que precisamente estaban basadas en la
prueba de recursos, por el que se reconoce automáticamente la renta
básica con independencia de la situación de necesidad, realizándose
posteriormente el ajuste como hemos indicado anteriormente. En este
sentido, todas las propuestas establecen su carácter subsidiario
frente a otros ingresos de la misma o de distinta naturaleza, el
principio de que todos los recursos económicos del titular y de los
beneficiarios computen para la prueba de recursos, con el
establecimiento de complejas reglas para el cálculo de quienes están
en situación de necesidad, la regla general de la incompatibilidad
con otros ingresos, así como su percepción hasta que desaparezca la
situación de necesidad.
4) Su disfrute impone la obligación de participar
en acciones para la inserción social, lo que contrasta igualmente
con la Renta Básica universal e incondicionada, donde no existe este
control del comportamiento de los beneficiarios, salvo en lo que hace
a la posibilidad de establecer algunos límites cuando se aprecien
comportamientos antisociales, como la comisión de faltas y/o delitos
administrativos y/o penales de carácter grave, donde parece que
podría aceptarse su restricción.
4. Conclusiones
Los sindicatos han desempeñado un papel esencial
en el impulso de la Renta Básica universal e incondicionada, tanto
en el ámbito estatal como autonómico, en un contexto donde esta
nueva forma de protección social únicamente se recogía en el
ámbito teórico-académico. No obstante, la propuesta sindical de
Renta Básica concretada en la primera ILP, que fue pionera en España
por recoger fielmente sus rasgos más esenciales (universidad,
individualidad e incondicionabilidad), ha ido derivando en otras
propuestas menos ambiciosas, como son la Renta Garantizada de
Cataluña de la ILP-CAT, la Renta Básica para la inclusión social
de Andalucía de la ILP-A y CCOO-A, así como la Prestación de
Ingresos Mínimos en la que actualmente trabajan UGT y CCOO,
alejándose incluso en la denominación de “prestación” de la
Renta Básica universal e incondicionada mucho más que las
propuestas anteriores. En todas ellas, se alteran las notas
esenciales de la Renta Básica en su configuración teórica,
condicionando su acceso al cumplimiento de ciertos requisitos (edad,
prueba de la carencia de recursos, permanencia en la situación de
necesidad) y obligaciones de inserción socio-laboral (participación
en las ofertas de empleo o formación, acceso a un itinerario de
inserción laboral, comunicación de cualquier cambio en la situación
personal). Por lo que todas ellas presentan importantes diferencias
con la Renta Básica en sentido estricto, que diseña una protección
universal e incondicionada para todos los ciudadanos, con
independencia de la edad, la carencia de recursos o la participación
socio-laboral, realizando el ajuste de los ingresos con posterioridad
a su percepción, generalmente mediante un impuesto negativo.
María José Gómez-Millán Herencia
Profesor Contratado Doctor de Derecho del Trabajo
y de la Seguridad Social (con la acreditación de Titular) de la
Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Investigadora del Proyecto de Investigación sobre
la materia de “Las prestaciones económicas de garantía de
recursos de subsistencia” (DERE2013-48829-C2-1-R), financiado por
el Ministerio de Economía y Competitividad, dentro del Plan Nacional
de Investigación I+D+I
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