1. El impulso de la Renta Básica Universal e Incondicionada durante el año 2016
Al igual que en el resto de los países europeos, la crisis económica de los últimos años ha propiciado el impulso del debate sobre la implantación de la Renta Básica Universal e Incondicionada (RBUI) en el Reino Unido, como consecuencia de que las adversas condiciones financieras han provocado la consolidación de un nuevo mercado de trabajo, donde la inestabilidad e inseguridad laboral han dado paso a una precariedad creciente. Todo ello ha propiciado la proliferación de los conocidos como trabajadores pobres en el caso del Reino Unido, dado que su mercado laboral acusa especialmente un deterioro de las condiciones de empleo que impiden a muchos trabajadores sostenerse económicamente únicamente con el ingreso obtenido mediante su trabajo, sirviendo la RBUI como garantía de unos recursos mínimos.
Durante el año 2016, este debate ha crecido intensamente como tendremos ocasión de comprobar en la presente entrada, aunque conviene recordar que la idea esencial de la RBUI de proteger a todos los ciudadanos que se encuentren en una situación de necesidad, a través de una protección social de carácter estatal, estaba ya presente en el conocido informe Beveridge, que inspiró la implantación de un sistema de protección universalista, tras la Segunda Guerra Mundial, en el Reino Unido. De hecho, pueden destacarse varios intentos de implantación de la RBUI antes de 2016. Por un lado, la petición para su discusión en el Parlamento del Reino Unido cuyo plazo de firma finalizó el 15 de Octubre de 2014, consistente en el pago de 11.375 £ al año a cada adulto inglés, sin que obtuviera las firmas necesarias para su respuesta por el Gobierno o su consideración en el Parlamento. Por otro lado, otra más genérica donde se defendía la sustitución del sistema de asistencia social inglés (“benefit system”), con la excepción de los subsidios para los discapacitados severos, por la implantación de una RBUI para todos los ciudadanos que cubriese las necesidades más esenciales de la vida, cuyo plazo de firma finalizó el 30 de Marzo de 2015 sin que tampoco se recabaran los apoyos suficientes.
Este impulso de la RBUI durante el año 2016 se ha fraguado especialmente en Escocia, contando con el apoyo de diversos grupos políticos, como el Green Party o el Scottish National Party, que fueron los principales impulsores de la moción presentada el 19 de Enero de 2016 para el debate de la implantación de una RBUI para todos en el Parlamento, a la que se sumó una petición para su discusión en el Parlamento del Reino Unido sobre la creación de una RBUI para los ciudadanos británicos, cuyo plazo finalizó el 13 de Abril de 2016 sin que tampoco se obtuvieran las firmas necesarias.
En el contexto del referéndum sobre la continuidad o la salida del Reino Unido de la Unión Europea, la implantación de la RBUI ha adquirido una dimensión más extensa en la política inglesa. Sin lugar a dudas, el slogan “BREXIT”, creado a partir de los acrónimos “BRE” de “Britain” (Reino Unido) más de “XIT” de “exit” (salida), se sustentaba en la necesidad de reformar el beneficioso sistema de protección social inglés ante su elevado coste económico, especialmente en el contexto de una crisis económica que ha reducido los ingresos del sistema de protección social aumentando paralelamente los gastos, al mismo tiempo que ha atraído a muchos trabajadores de otros países, saturando con ello el mercado de trabajo. De hecho, el Gobierno inglés no sólo ha recortado los conocidos como “benefits” en los que se articula la protección social más asistencial durante la crisis económica, sino que también ha tratado de limitar su acceso a los trabajadores o a los ciudadanos europeos desplazados al Reino Unido con el fin de buscar nuevas oportunidades laborales, acrecentando la distancia entre la política inglesa de inmigración y la política europea sobre la libre circulación en el espacio europeo. Todo lo que ha propiciado que calase en la sociedad inglesa las dudas sobre los beneficios de la inmigración, lo que ha favorecido la opción final por el BREXIT, según apuntan varios diarios de tirada nacional, como The Guardian o el The BBC. Tal ha sido la sensibilidad en esta materia que la Decisión del Consejo Europeo de 18 y 19 de Febrero de 2016 sobre un nuevo régimen para el Reino Unido en la Unión Europea y la STJUE de 14 de Junio de 2016 (C-308/14) de la Comisión Europea contra el Reino Unido, por la que se permiten respectivamente excepciones a la libre circulación europea y limitaciones en el acceso a los complementos familiares dispuestos en la legislación inglesa de protección social, como hicieran los precedentes dictados en la STJUE de 19 de Septiembre de 2013 (C-140/12) Brey y Pensionsversicherungsanstalp (Austria) y en la STJUE de 11 de Noviembre de 2014 (C-333/13) Dano y Jobcenter Leipzig (Alemania), abrían antes de la celebración del referéndum un nuevo escenario, que difícilmente será explorado después del BREXIT y del rechazo del Gobierno inglés a la petición parlamentaria de una nueva votación sobre este mismo asunto.
A los efectos que aquí interesan, antes de que se efectuara el referéndum por la permanencia o la salida del Reino Unido de la Unión Europea, y por tanto antes de que se conociera la decisión final de los ciudadanos ingleses de apoyar el BREXIT, se lanzó una moción para su debate en el Parlamento del Reino Unido el 8 de Junio de 2016, apoyada por representantes de diferentes formaciones políticas (entre otros, Green Party, Scottish National Party, Labour Party, Social Democratic and Labour Party, Plaid Cymru), que coincide con la presentada el 19 de Enero de 2016, a la que anteriormente se ha hecho referencia, tanto en sus apoyos políticos como en su formulación. Esta moción se basa en el informe “Universal Basic Income: an idea whose time has come”, firmado por REED, H. and LANSLEY, S. y publicado por COMPASS con el apoyo de la Joseph Rowntree Foundation, que tiene como objetivo proponer la implantación del proyecto piloto de RBUI en el Reino Unido. A partir de este informe, que será analizado en los siguientes apartados, se han sucedido diversas declaraciones políticas y sindicales a favor de la RBUI. A las que se une otra petición para su discusión en el Parlamento del Reino Unido sobre su implantación para todos los ciudadanos o residentes, cuyo plazo de firma terminará el 28 de Diciembre de 2016. Todo lo que confirma los crecientes apoyos sobre su implantación gradual o inmediata en el Reino Unido.
2. Los diferentes tipos de RBUI del Reino Unido: rasgos esenciales y adecuación al ideal de RBUI
Centrándonos en el mencionado informe, debe destacarse que se ofrece una simulación de cinco tipos distintos de RBUI: tres denominados “full UBI scheme” y dos llamados “modified UBI scheme”, o lo que es lo mismo, tres que se corresponderían con la RBUI en el sentido más puro, que cumplirían los requisitos esenciales de su formulación teórica (reconocimiento para todos los ciudadanos o residentes sin necesidad de demostrar la carencia de recursos), mientras que las otras dos mantendrían la prueba sobre la carencia de los recursos al menos inicialmente, siendo el tipo 2 de las denominadas “modified UBI scheme”, de acuerdo con el informe, la opción más viable. Según se indica, las características esenciales de todas las RBUI propuestas son su abono para todas para personas, sin condición o requisito alguno de acceso, y sin que puedan ser retiradas, lo que las hace independientes de la conducta del beneficiario. Sin embargo, las propuestas recogidas en este informe, como es lógico por las reformas que serían necesarias para la implantación de una RBUI en el sentido más puro, difieren de la formulación teórica, según se extrae de su análisis, en los siguientes aspectos:
Por un lado, todas las RBUI varían en función de las características personales o sociales, consistiendo en el pago de las siguientes cuantías en módulo semanal en el tipo 1 y 3 de las “full UBI scheme”: adultos mayores de 18 años (73’10 £), niños (44’30 £) y pensionistas (151’20 £), mientras que en el tipo 2 de la “full UBI scheme” supodrían el abono de una cantidad única para todos los adultos mayores de 18 años sean o no pensionistas (73’10 £), manteniendo los programas de protección social que exigen carencia de recursos en el caso de los niños. Las “modified UBI scheme” consistirían en el tipo 1 y 2, respectivamente, en las siguientes cuantías: adultos mayores de 25 años (61 £ ó 71 £), adultos menores de 25 años que no sean niños (51 £ ó 61 £), niños (49 £ ó 59 £) y pensionistas (41 £ ó 51 £).
Por otro lado, la reducción de las prestaciones o subsidios donde se exige prueba de recursos no supone su eliminación total, al menos inicialmente. De hecho, en lo que hace a las “full UBI scheme”, su implantación comportaría la eliminación de la mayoría de los programas donde se exige la prueba de recursos, siendo ésta una regla general que admite contadas excepciones, según se prevé en el informe. Por lo que se refiere a las “modified UBI scheme”, la idea es mantener la prueba sobre la carencia de recursos en algunas de las protecciones sociales, mientras que otras son sustituidas por la RBUI, por lo que tampoco se produciría su eliminación total.
3. La variedad de las fuentes de financiación propuestas en los distintos tipos de RBUI del Reino Unido
Sin lugar a dudas, una de las cuestiones que más inquieta, al margen del posible carácter desincentivador para el empleo, es la forma de financiación de la RBUI, aportando el informe cifras concretas sobre su coste e indicando las posibles fuentes de financiación, que contribuyen a soportar la viabilidad de la propuesta, procediendo esencialmente de: 1) la profunda revisión del sistema de protección social existente, detallando el informe las que mantendrían y las que se sustituirían. Sobre todo, esta reforma sería más profunda en el caso de que se implantase cualquiera de las modalidades de “full UBI scheme” propuestas en el informe, como se ha indicado. 2) el ahorro de los gastos de administración, gestión y control de la actual protección social, a los que igualmente se añadirían los gastos generados por las reclamaciones de los beneficiarios. 3) el ajuste fiscal necesario para incrementar los ingresos del Estado, que supondrían el aumento de los impuestos personales en todas las RBUI propuestas, especialmente en las “full UBI scheme”, con el mantenimiento del mínimo exento únicamente para el tipo 1 y 2 de las “full UBI scheme” (10.600 £) y su eliminación en los restantes tipos. 4) la creación de un fondo de riqueza social, que podría financiarse (como recuerda el informe que sucede con la renta básica en Alaska) con los ingresos del petróleo, así como también podría sufragarse mediante las rentas obtenidas por la explotación de otros recursos naturales, minerales, del suelo urbano, o del campo electromagnético. E incluso podría sostenerse con un impuesto adicional a los propietarios de acciones, que se sumaría al existente en la actualidad por la compra de estos activos.
4. Conclusiones
Las acciones reseñadas en esta entrada sobre la implantación de la RBUI en el Reino Unido confirman la existencia de un contexto favorable a su articulación real, incluso tras el BREXIT. Centrándonos en la propuesta que puede considerarse más avanzada en atención al grado de detalle y a los apoyos actuales, que se contiene en el informe analizado de manera sintética y desde el punto de vista jurídico-laboral en los apartados dos y tres, los mencionados tipos de RBUI coinciden en su formulación con la mayoría de experiencias o de proyectos pilotos europeos. Pues suponen el impulso del debate sobre la necesidad de cambiar el sistema de protección social haciéndolo más universal, con la introducción de un ingreso garantizado para todos los ciudadanos (y/o residentes) más cercano al ideal de la RBUI que a las viejas técnicas de protección existentes, demostrando las posibilidades de su implantación, así como sus beneficios (reducción de la burocracia, eliminación del control a los beneficiarios, consecución de la igualdad, erradicación de la pobreza infantil).
Dada las profundas reformas que se precisan, la implantación progresiva de la RBUI, como sucede en la mayoría de experiencias o proyectos pilotos europeos, parece que también es la alternativa más viable en el Reino Unido. De hecho, el propio informe advierte sobre las dificultades de su implantación inmediata, defendiendo la creación de un proyecto piloto basado en cualquiera de las “modified UBI scheme”, especialmente en la denominada como tipo 2, ante los obstáculos que encontraría la implantación inmediata de las “full UBI scheme” (elevado coste, sobre todo por los numerosos hogares pobres existentes tras la crisis económica, así como incertidumbre causadas por las dificultades para predecir la reacción de los beneficiarios).
María José Gómez-Millán Herencia
Profesor Contratado Doctor de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social (con la acreditación de Titular) de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Investigadora del Proyecto de Investigación sobre la materia de “Las prestaciones económicas de garantía de recursos de subsistencia” (DERE2013-48829-C2-1-R), financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad, dentro del Plan Nacional de Investigación I+D+I
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