La Renta Básica y su conexión con otras medidas como determinantes del crecimiento del empleo de calidad

El tema abordado en esta entrada es un breve resumen de la Comunicación que bajo el título “Empleo y salario mínimo, prestaciones de garantía de recursos y renta básica”, presenté y defendí en el I Congreso Iberoamericano de Relaciones Laborales y Recursos Humanos. “Los sistemas de relaciones laborales del siglo XIX a la actualidad”, celebrado en Sevilla, enero 2016. 

Se ha hablado anteriormente de los conceptos de renta básica y de su diferencia respecto de un tipo de prestaciones y ayudas que pueden encuadrarse bajo el término “prestaciones de garantía de recursos de subsistencia”. Se tratan ambas de medidas que, mediante formulaciones diferentes, tratan de dar respuesta, entre otros, a los problemas económicos y de empleo de la actualidad. A estas medidas, puede añadirse una tercera que también debe ponerse en relación con las anteriores y que es el salario mínimo interprofesional. 

Todas ellas son medidas de contenido económico y todas ellas han sido cuestionadas por considerar que presentan determinados “peligros” en su configuración que pueden afectar al objetivo general de la consecución del crecimiento del empleo, pero no de cualquiera, sino de un empleo de calidad. 

Por ello, es necesaria una reflexión, no sólo sobre cada una de estas instituciones, que individualmente consideradas ya constituyen de por sí medidas de gran relevancia en este marco, sino también sobre su conexión. Un análisis que, entre otros muchos marcos, debe hacerse también desde la óptica del mencionado empleo de calidad. Un concepto que ha sido definido desde distintos ámbitos y ópticas, véase por ejemplo las elaboraciones de la OIT acerca del concepto de “Trabajo decente” o de la UE. Unos estudios que, en todo caso, coinciden en determinar que el empleo de calidad no se limita únicamente a cuestiones meramente económicas sino que dependen de distintos parámetros tanto cuantitativos como cualitativos, lo que hace más complicado obtener conclusiones definitivas cuando lo que se mide son, como se ha dicho, variables, de tipo económico. 

Partiendo de lo anterior, debe recordarse que el SMI es un suelo mínimo de contratación que tiene el objetivo de garantizar un nivel básico de ingresos. Todo ello referenciado a una jornada y, sólo en algunos casos, tipo de actividad. A diferencia de lo anterior, las prestaciones de garantía de recursos son medidas de protección social consistentes en prestaciones asistenciales que se vinculan a situaciones de necesidad bajo determinados requisitos que suelen ser económicos, de residencia o de nacionalidad entre otros. Finalmente, la renta básica universal consistiría en un ingreso incondicionado pagado por el Estado a cada miembro de la sociedad. 

Por tanto, si se comparan las tres medidas se llega a las siguientes apreciaciones: las tres son medidas económicas; sin embargo, dos de ellas son independientes de los recursos e indicadores personales del trabajador: es el caso de la renta básica y del SMI en la actualidad (pues antes se movía en función de la edad, aunque aún hay especialidades para algunos sectores como es el caso de los empleados del hogar); en principio, ninguna es incompatible con el trabajo, pues, en el caso del SMI, depende de la previa existencia del trabajo. En un término medio estarían las PGR, que no dependen del previo trabajo, sino (entre otros requisitos) de una carencia de recursos mínimos de subsistencia, de manera que el trabajo es necesario (a veces su búsqueda es un requisito). Si bien una elevada retribución haría perder la prestación. Y la renta básica sería el último paso, que no requiere de un trabajo previo, ni de una carencia de recursos previa, pero tampoco se pierde por la existencia de ingresos de ningún tipo. 

Por tanto, las tres medidas, presentan cierta interrelación y se les presupone cierta influencia en la consecución de ese empleo de calidad. 

En general, el SMI se considera que puede llegar a desincentivar el empleo desde un punto de vista de la percepción del empleador pues una elevación del mismo podría desincentivar la contratación de trabajadores jóvenes o los menos cualificados y, si éstos ya están contratados, activar medidas de expulsión del mercado de trabajo de éstos o de recorte de condiciones laborales de las consideradas representativas de un empleo de calidad. 

Un peligro parecido se señala en las prestaciones de garantía de recursos, pues unos niveles de subsidio muy elevados puede desincentivar la búsqueda de empleo. A lo anterior, se debe tener en cuenta la conexión con otras medidas como es el SMI. Si éste es muy reducido, el trabajador puede considerar que no merece la pena desarrollar ningún tipo de trabajo. En cambio, si el SMI es muy elevado, de igual modo sería más fácil perder la prestación de garantía de recursos y podría desincentivar el empleo o por el contrario, sería más atractiva la idea de la relación laboral. Por tanto, este caso depende de encontrar precisamente el equilibrio entre la cuantía de la prestación y del SMI

Por último en el caso de la renta básica, que no depende en su cuantía ni derecho a su obtención de ninguno de los parámetros anteriores, también requiere una valoración acerca de su cuantificación, pues se afirma que una cuantía muy elevada podría llevar a desincentivar el empleo potenciando el llamado “parasitismo” social, si bien, como se ha ido viendo en entradas anteriores, esto ha sido contra argumentado por la doctrina. 

Es más, una posible reflexión es la relativa a los objetivos perseguidos por el SMI frente a la renta básica. Si se entendiera que la cuantificación del SMI persigue una retribución suficiente para llevar una vida digna, en ese caso, la renta básica debería ser equivalente al SMI, algo que en general no es así señalado en las distintas propuestas políticas. Y si así fuera, cabe preguntarse si esto influiría en la cuantificación legal del SMI, si éste se vería reducido al partir de la existencia de una base económica previa del trabajador. 

En todo caso, la renta básica se considera como la medida más adecuada para lograr el denominado empleo de calidad, pues proporciona cierta libertad de negociación del trabajador de sus condiciones de trabajo y de elección de profesión al contar con un ingreso incondicionado. En definitiva, la renta básica permite elegir y la elección es la base de cualquier empleo de calidad. 

Marta Navas-Parejo Alonso. Prof. Ayudante Doctor de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad Carlos III de Madrid. Investigadora del Proyecto de Investigación “Las prestaciones económicas de garantía de recursos de subsistencia” (DER2013-48829-C2-2-R), financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad, Plan Nacional de Investigación I+D+I.

La posible implantación de una "renta básica" en Finlandia. Estado de la cuestión.

La implantación de una Renta Básica como instrumento de sostenibilidad para la situación de escasez de recursos está siendo una materia de plena actualidad en todos los países, sobre todo, europeos. En un contexto como el actual donde el índice de pobreza ha aumentado y los niveles de desempleo alcanzan el 25% de la población activa, en algunos Estados, encontrar un trabajo se ha convertido en un producto de lujo. Finlandia también queda afectada por estas circunstancias. Existe un descenso progresivo de algunos sectores productivos que son esenciales y estratégicos para su economía y que hacen que se esté llevando a cabo una gran destrucción de empleo en empresas tecnológicas, pertenecientes al sector de la madera o al comercio exterior.

En esta coyuntura económico-laboral muchas son las propuestas que desde distintas ideologías se promocionan para la recuperación de los niveles y calidad de vida que se entienden dignos. Entre ellas está la del establecimiento de denominada la Renta Básica o mínimo de subsistencia indispensable para cualquier persona por el mero hecho de ser nacional de un país. Pues bien, con el objetivo de buscar soluciones a una situación económica crítica (o que puede llegar a serlo), el gobierno de Finlandia, constituido en mayo de 2015, decidió que a través del KELA o Instituto de Seguridad Social de este país, se iniciara una investigación experimental para la posible implantación de una renta básica no definida para que los expertos que se nombraran (esencialmente investigadores universitarios) proporcionaran un informe de las distintas posibilidades o modelos que se pudieran adoptar. Y todo ello, en un contexto marcado, no solo por la crisis económica en Finlandia sino, también, por el compromiso electoral de proponer la reforma del sistema de Seguridad Social con el fin de que éste resulte más eficaz en cuestiones tales como los cambios de la vida laboral de los trabajadores, el establecimiento de un sistema más simplificado de protección social en relación con las prestaciones y no tan complejo como el actual y de la reducción de la burocracia. 

A tal fin, el Gobierno les pidió a los investigadores que contemplarán todas las posibilidades: desde la implantación de un Renta Básica en sentido estricto, es decir, universal para todos los ciudadanos, incluidos los que tienen permiso de residencia, hasta una opción que fuera menos gravosa económicamente como es la Renta Básica parcial, pasando por la instauración de un impuesto negativo sobre la renta, o el establecimiento de los llamados créditos universales que son conocidos y aplicados en otros países como Chile. La finalidad última sería establecer, en todo caso, una gestión más eficaz y barata del Sistema de Seguridad Social (reformando para ello, incluso, el Instituto de Seguridad social “KELA”) que permitiese alcanzar una protección social de prestaciones sostenibles de carácter universal, individual y sin condiciones. 

Sería utópico pensar (al menos a medio plazo) que este tipo de Renta pudiera establecerse sin más requisito que el de ciudadanía. Por ello, se solicitó desde la oficina del Primer Ministro finlandés la realización de Informes preliminares que abarcaran toda la problemática desde el punto de vista económico y legal. En concreto, y desde una perspectiva jurídica, el establecimiento de este experimento o prueba implicaría la selección aleatoria de un tramo poblacional que habría de percibir una renta de cuantía garantizada (entre 400 a 700 euros mensuales más o menos) durante dos años. Bien es verdad, que una implantación en los términos descritos plantearía, de inmediato, dudas acerca de su posible constitucionalidad en relación con el principio de igualdad de trato previsto en la Constitución finlandesa. Pese a todo, el Gobierno finlandés, totalmente decidido a la implantación de este tipo de renta, asumió el reto y aceptó la necesidad d que se realizasen los cambios normativos necesarios para implantar un nuevo concepto de Seguridad Social. La previsión es que en noviembre de 2016 pueda aplicarse la prueba durante los próximos dos años.

El primer informe preliminar, emitido el 30 de marzo de 2016, ha puesto de manifiesto todas las cuestiones mencionadas para que sea el Gobierno, durante este tiempo (hasta noviembre de 2016), quién decida la fórmula con la que experimentar. Este primer estudio ha investigado, básicamente, los diferentes y posibles modelos, así como ha hecho una simulación de los resultados y su viabilidad; al tiempo que ha presentado los cálculos de micro-simulación de los incentivos y los efectos redistributivos y, en general, del coste total de la implantación.  

Los expertos concluyen que los diferentes modelos de Renta Básica tienen sus propias fortalezas y debilidades. En resumen, aportan su opinión sobre los mismos y su compatibilidad con el Sistema de Seguridad Social finlandés. En primer lugar, el modelo de Renta Básica pura o universal tendría la ventaja de que todo el Sistema se simplificaría. De tal manera que muchas de las prestaciones se reemplazarían por la Renta Básica. La debilidad es su alto coste, sin lugar a dudas, que conllevaría una difícil justificación política, económica y social en estos momentos. Por tanto, lo desaconsejan para el proyecto piloto porque, además, podría acarrear problemas en la estructura de pensiones contributivas. Es difícil legitimar políticamente que exista una Renta básica pura más alta que la cuantía mínima de pensiones contributivas derivadas de las cotizaciones por trabajo; ya que, entonces, convendría más no contribuir y percibir la renta básica que hacerlo cuando las bases por las que se cotiza son muy bajas y dan lugar a pensiones de pequeña cuantía (sean éstas aportaciones derivadas de trabajo por cuenta propia como por cuenta ajena). Sería cotizar para nada según el Informe. También, afecta al desempleo porque supone una desincentivación para la búsqueda de empleo y para la cotización por él, teniendo como consecuencia que los trabajadores no acudirían al mismo porque la Renta Básica les proporciona una mejor calidad económica, sobre todo, cuando se trata de personas con ingresos muy bajos. Toda esta argumentación hay que contextualizarla en un modelo de Renta Básica de cuantía alta (unos 1000 euros al mes y por ciudadano); es evidente que, en estas condiciones, la implantación de una Renta Básica universal sería imposible actualmente en el país, según las conclusiones del Informe. 

Otra de las posibilidades que analiza el Informe es el establecimiento de un Impuesto negativo sobre la renta. En principio, determina que es fácil su implantación. No obstante, implantarlo como prueba (dos años) tiene sus dificultades que deberían valorarse y el Gobierno tiene que reflexionar sobre ellas. La más importante es tener una información real de las rentas de los ciudadanos y tener que establecer un seguimiento de las variaciones que puedan producirse en dichas rentas. De forma que se conozca, en todo momento, el nivel de ingresos mensual de los ciudadanos y para ello tendría que habilitarse un registro nacional que lo controlara. El establecimiento de este registro, según el Informe, es técnicamente muy complejo de poner en práctica y requeriría de una estrecha colaboración con la Administración Tributaria que tendría que apoyar y coordinarse en este aspecto durante la implantación del experimento. Por otra parte, el establecimiento del registro conllevaría desafíos administrativos muy importantes.

Se discute, también, en el Estudio la aplicación de una prestación (pensión) universal parcial- unos 800 euros por beneficiario- que, parece a priori, que presentaría menos inconvenientes; no sólo porque sería menos gravosa, sino porque los trabajadores la podrían compatibilizar con la protección por desempleo. Sería, en definitiva, como una participación en los ingresos que necesitaría de un estudio más profundo y que no concluye el Informe de expertos dejándolo en el aire sin más información.

El informe preliminar menciona, como otra solución experimental, la implantación del crédito universal aunque no desciende a un análisis exhaustivo. Este crédito necesitaría de un control de todos los factores sociales, laborales y económicos y de todas las administraciones que controlan los recursos de los ciudadanos (es algo parecido al impuesto negativo sobre la renta). Pues igual que ocurría con la fórmula de impuesto negativo se debería establecer un registro nacional de notificación inmediata de recursos. Sin embargo, concluye que en el contexto actual, poner en marcha este experimento plantea el inconveniente de cómo combinar los distintos beneficios básicos que tienen los ciudadanos con la lógica del crédito universal; al margen de que, tampoco, pueden visualizarse los efectos que aquél tendría en un período de prueba de dos años; cuestión que no es compatible, a mayores, con el compromiso gubernamental del establecimiento de una Renta básica en un futuro inmediato. La consecuencia final sería la de la reducción de las prestaciones y, por tanto, de la protección social ahora existente.

Lo que los expertos intentan poner de manifiesto es que el período de dos años de prueba es insuficiente para la implantación de una Renta Básica universal. Quizás lo más conveniente podría ser proponer su aplicación a un colectivo concreto (por ejemplo, el de los estudiantes universitarios de tercer año sin fuentes de ingresos). De tal manera que se les proporcionase una renta de 500 euros durante 24 mensualidades siempre, eso sí, que el estudiante se gradúe en tiempo. En principio, como experimento piloto, se realizaría como un premio o bonificación a su compromiso de sacar los cursos adecuadamente; es decir, se mantendría el ingreso básico durante un año que se prolongaría durante el segundo año en la medida que siguiese sin recibir otros ingresos. Finalmente, si cumpliese estos requisitos, el dinero ahorrado del segundo año lo recibiría al final del experimento. Sin embargo, igual que ocurre en las otras posibilidades, el Informe concluye que sería difícil de implementar porque, de nuevo, se debería tener un registro administrativo fehaciente de ingresos reales de los estudiantes.

El Informe, hechas las valoraciones y consideraciones expuestas, parece inclinarse por implantar un modelo de Renta Básica parcial. La ventaja es que este tipo de Renta permite que el ciudadano pueda tener otros ingresos (aunque no sean seguros y permanentes), además de ser compatible con otras prestaciones básicas que el KELA ofrece a los beneficiarios del Sistema de protección social. Este debería ser el punto de partida de la prueba en la implementación de una Renta básica y se podría hacer con un  muestreo de unas 1500 personas (por considerarse un número suficiente para poder extraer conclusiones hacía el futuro que, lógicamente, podría verse aumentado progresivamente). El presupuesto (unos 550 millones de euros) sería ajustable  a las posibilidades del KELA lo que aumentaría la fiabilidad y la posible generalización de los resultados.

El Informe de expertos expone que la propuesta de implantación  de una Renta Básica parcial no termina con todo el trabajo de reformas administrativas y del Sistema de Seguridad Social; pero sí conllevaría una reducción de la burocratización. La opinión general de los expertos es que es una solución más realista porque evita un despilfarro de los recursos públicos dedicados a la protección social y mantendría algunos beneficios como, por ejemplo, los de la ayuda o subsidio a la vivienda que permanecerían sin cambios.  

En conclusión, lo que el Informe recomienda, a expensas del que el Gobierno lo considere, es una Renta Básica parcial combinada con otros beneficios sociales; lo que proporcionaría mejores resultados para valorar, en este período de diseño experimental, lo que podría suponer una eventual implantación de una Renta Básica Universal, pero ya teniendo datos fiables acerca de las condiciones de empleo y de la evolución de la situación económica del país. El objetivo, según el Primer Ministro finlandés, es que sea en 2020 cuando se establezca el nuevo Sistema de Seguridad Social sostenible con la incorporación de la Renta básica universal para todos los ciudadanos y sin condiciones. Habrá que esperar, por tanto, a la decisión  del gobierno finlandés, en noviembre de este año, del modelo que elige y dentro de dos años valorar los resultados del mismo.

Carmen Carrero Domínguez. Prof. Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.Universidad Carlos III de Madrid. Investigadora del Proyecto de Investigación “Las prestaciones económicas de garantía de recursos de subsistencia” (DER2013-48829-C2-2-R), financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad, Plan Nacional de Investigación I+D+I.